LA GARANTIA CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL




LA GARANTIA CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL

 

La autonomía municipal no es canon de constitucionalidad sino un bien constitucional, que reclama su máxima satisfacción.

 

Ahora que  está España inmersa en un profundo proceso de reformas y entre ellas la dela Administraciónlocal, intentamos defender desde aquí la garantía constitucional de la autonomía municipal, considerando que cualquier hurto a la misma, seria un grave error incontestable. Queremos creer que la aludida reforma vaya dirigida a la “optimización de costes de administración” que,  aun no estando de acuerdo, con ella,  por inútil, (la “quiebra” de España no viene de de los sufridos pequeños Ayuntamientos que aportan un batallón de trabajadores gratis (alcaldes y concejales) al Estado sino de los intocables 17 despilfarradores “reinos de taifas”) podríamos quizás comprenderlo, no sin antes anotar que ya en la actualidad la mayoría de los servicios públicos y administrativos están mancomunados y alertar del peligro que al socaire de la misma, pudiera “hurgarse” en la autonomía municipal.

 

La Constitución garantiza la Autonomía municipal, en los artículos 137 y 140 CE. El artículo 142 CE concreta la garantía constitucional general, en el específico ámbito de la financiación (suficiencia financiera). Esta regulación constitucional se ha calificado y desde hace tiempo en un lugar común, como “garantía institucional de la autonomía local”. Así resulta tanto de la doctrina (primero) como de la jurisprudencia (después).

 

El Derecho local muestra una comprensión principal de la autonomía municipal: se puede sostener hoy que más allá de los estándares mínimos de autonomía (los que garantiza directamente la Constitución) el artículo 137 CE ordena a todos los poderes públicos (cada uno en su ámbito de competencia o jurisdicción) la optimización de la autonomía municipal. Expresiones actuales de esta dimensión principal de la autonomía municipal son: la interpretación flexibilizadora de las reservas de Ley (en relación con las Ordenanzas municipales) y la adopción de una hermenéutica judicial favorable a la autonomía municipal.

 

 Además en nuestros días, la garantía constitucional de la autonomía municipal ya no tiene a la Leyordinaria como única interlocutora: los tratados internacionales (es el caso de la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985) y losEstatutos de Autonomía, intermedian hoy el espacio normativo que va de la Constitución a la Ley.


La autonomía local que garantiza la Constitución, no solo es un limite al legislador (que es lo que propiamente refleja el concepto de “garantía institucional”). También es un mandato positivo dirigido a todos los poderes públicos y entre ellos al legislador. Por eso se ha dicho, con razón, que más que una realidad a preservar (que también) la autonomía local (en la Constitución) se presenta como un deseo objetivo a potenciar”. En este contexto es en el que tiene sentido hablar “del legislador de la garantía institucional” expresión utilizada en la doctrina para marcar una relación positiva entre la Ley y la garantía constitucional de la autonomía local. Este mandato positivo se refiere, sobre todo, al incremento de competencias a los entes locales a fin de que aumente contenido preciso la autonomía local.


Desde principios de 1981 viene diciendo el Tribunal Constitucional que el articulo 137 CE garantiza “un derecho a participar” en los asuntos de interés local y que para tal fin es necesario que el legislador (estatal o autonómico) atribuya competencias suficientes a los municipios. Al hilo de esta jurisprudencia se habla en la doctrina de la garantía de la autonomía local como “principio de acción continua sobre toda la labor legislativa” y del “principio de autonomía como directiva constitucional”La función positiva del legislador, advertida ya por el Tribunal Constitucional, desde 1981, ha dado pie a la propuesta de sustituir la categoría de “garantía institucional por la de “garantía constitucional”.


Pero visto ya que los artículos 137 y 140 CE contienen un mandato positivo, aun hay que precisar cual es el alcance de dicho mandato. Si atendemos a la jurisprudencia (constitucional y judicial) se comprobará que el mandato positivo se proyecta sobre todos los poderes públicos (no solo sobre el legislador) y que no se limita a la obtención de “suficiente” autonomía local. El mandato positivo al que nos venimos refiriendo no es, en la actualidad, un mandato únicamente de suficiencia; es un mandato de optimización.


 A la vista de la jurisprudencia, los artículos 137 y 140 CE imponen a los poderes públicos la consecución del máximo posible de autonomía local. Aquellos preceptos obligan a que los poderes del Estado (fundamentalmente los legislativos) configuren la autonomía local de forma optima.

 

Por lo dicho la autonomía municipal es hoy, en nuestro orden constitucional, un principio en sentido estricto. La Constitución además de garantizar directamente la autonomía municipal, impone como fin de todos los poderes públicos la consecución de los mayores niveles de autonomía para los municipios. Esto último es lo que se refleja en la expresión “principio de autonomía municipal”, al que tanto alude la propia jurisprudencia referida a los artículos 137 y siguientes de CE.

La autonomía municipal no es canon de constitucionalidad sino un bien constitucional, que reclama su máxima satisfacción


 La autonomía municipal que garantiza la Constitución es irreductible por los Estatutos de Autonomía. Esto es una consecuencia elemental de la superioridad jerárquica  de la Constitución respecto al Estatuto de Autonomía. Además y como efecto elemental del “principio constitucional de autonomía municipal”, el Estatuto debe de mejorar los niveles constitucionales de autonomía municipal.


 Concluyendo “Los actos y acuerdos adoptados por los municipios no pueden ser objeto de control de oportunidad por ninguna otra Administración”. Este precepto estatutario, no excluye los controles de legalidad genéricos sobre los municipios. Y sabido es que tampoco los arts. 137 y 140 CE impiden directamente esos controles genéricos de legalidad (por lo demás normales en derecho comparado). Sin embargo el art. 67.1 LBRL, si proscribe esos controles de legalidad genéricos, pues solo prevé el control jurisdiccional y el poder extraordinario de suspensión de “actos o acuerdos que atenten gravemente al interés general de España”. De la simple comparación de textos normativos resalta que el “estándar” legal básico de autonomía municipal para todos los municipios de España (el que contempla el art. 67.1 LBRL) es en principio más elevado que el estatutario. De la misma manera el “principio constitucional de autonomía local”, impide el desplazamiento aplicativo de la norma básica estatal a manos del Estatuto de Autonomía.

 

Mayo, de 2012

Por: Emilio Clemente, Ex presidente de la Excma. Diputación de Guadalajara

 

 

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